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武乾 - 基层法治研究网

时间:2018-12-02 23:09来源:未知 作者:admin 点击:
武乾     男,硕士,副教授,理论法学系主任。主要研究方向为中国法制史,开设有《中国法制史》《中国法律思想史》等课程。在2001年第2期《现代法学》上发表论文《论中国近代判例制度》,于2002年第1期《江汉论坛》发表论文《论梁漱溟的地方自治思想》,于2003年第1期《法商研究》上发表论文《北洋政府的经济法体制的二元化》。[摘要]江南市镇在明清国家正式的基层政体中,一直没有独立的法律地位。在分割式管理的官治夹缝中,江南市镇社会自行创制了市镇社会组织自治这一非正式的市镇政体,并形成了江南市镇所特有的社会组织自治规则体系。在苏州府嘉定、宝山两县甚至还出现了更高层次的市镇政体形式——镇地方自治。这一自治政体为近代江南地区镇地方自治的有效实施奠定了基础。由于缺乏明确统一的自治立法,江南市镇的社会自治组织长期处于分散无序的博弈状态。在官治的夹缝中,市镇社会组织的自治能力非常有限。从自治的基本理念上,明清江南市镇自治也仅限于补官治之不足而远没有上升到民主与分权的层面。对南京国民政府保甲制度现有的研究,大抵都集中在对其封建主义与法西斯主义集权化本质的分析上[1],而很少有人关注这一制度与地方自治之间的相互关系。事实上,南京国民政府的保甲制度在萌芽之初就与地方自治有着隐约的联系。随着两者之间联系紧密程度的加深,保甲制度的性质发生了很大的变化,并对地方自治产生了重大的影响。 一、     保甲制度与地方自治关系的演变 (一)前期保甲制度——以治安为主旨 1、保甲制度依附于地方自治制度——村(里)闾邻制度而存在 1928年9月15日,南京国民政府公布第一部具有地方自治内容的法律——《县组织法》。该法规定,县为国家最基层的行政单位,其下分为区、村(里)、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻,25户为闾,100户以上之乡村为村,100户以上市镇为里,20村(里)以上为一区。区、村(里)、闾、邻之议决机关分别为区民大会、村(里)民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、村(里)公所、闾长和邻长。区长、村(里)长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前,由县长遴选;村(里)长、副村(里)长由村(里)民大会选出加倍人数,由县长择任。1929年修正后的《县组织法》将村改为乡,将里改为镇。 1928年10月25日,国民党中央执行委员会第179次常务会议在《关于下层党部工作决议案》中建议在地方自治之外另行建立保甲组织[2],但为内政部婉拒。其理由是,“敝部前为地方行政统一起见,曾本旧时保甲遗意,于编制县组织法时,详定村里闾邻规则,暗寓保甲之法”,“保甲仅取防卫之意,而于自治事业之全体无关,……村里制于包括保甲事务之外,仍有其他工作,是以今日之村里制,即无异于改进之保甲,而且县组织法颁行已久,村里制正在克期举办之中。此时万难中途变更,惟有取保甲为村里制之总名称,仍促进村里制迅速实施,庶村里进步,而保对南京国民政府保甲制度现有的研究,大抵都集中在对其封建主义与法西斯主义集权化本质的分析上[1],而很少有人关注这一制度与地方自治之间的相互关系。事实上,南京国民政府的保甲制度在萌芽之初就与地方自治有着隐约的联系。随着两者之间联系紧密程度的加深,保甲制度的性质发生了很大的变化,并对地方自治产生了重大的影响。 一、     保甲制度与地方自治关系的演变 (一)前期保甲制度——以治安为主旨 1、保甲制度依附于地方自治制度——村(里)闾邻制度而存在 1928年9月15日,南京国民政府公布第一部具有地方自治内容的法律——《县组织法》。该法规定,县为国家最基层的行政单位,其下分为区、村(里)、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻,25户为闾,100户以上之乡村为村,100户以上市镇为里,20村(里)以上为一区。区、村(里)、闾、邻之议决机关分别为区民大会、村(里)民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、村(里)公所、闾长和邻长。区长、村(里)长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前,由县长遴选;村(里)长、副村(里)长由村(里)民大会选出加倍人数,由县长择任。1929年修正后的《县组织法》将村改为乡,将里改为镇。 1928年10月25日,国民党中央执行委员会第179次常务会议在《关于下层党部工作决议案》中建议在地方自治之外另行建立保甲组织[2],但为内政部婉拒。其理由是,“敝部前为地方行政统一起见,曾本旧时保甲遗意,于编制县组织法时,详定村里闾邻规则,暗寓保甲之法”,“保甲仅取防卫之意,而于自治事业之全体无关,……村里制于包括保甲事务之外,仍有其他工作,是以今日之村里制,即无异于改进之保甲,而且县组织法颁行已久,村里制正在克期举办之中。此时万难中途变更,惟有取保甲为村里制之总名称,仍促进村里制迅速实施,庶村里进步,而保甲之功效生焉”。但同时,内政部也承认保甲制度于治安秩序方面的重要性,因而乃仿旧有保甲制度,“特编定清查户口及连坐暂行办法,呈行政院修正,呈请国府核准施行”。不过此两项保甲法规,“应于村里邻闾成立之后”施行[3]。 1929年7月13日,南京国民政府公布《县保卫团法》。该法要求各县组织保卫团,以维持地方治安。保卫团分别依闾、乡(镇)、区、县为单位,编制为牌、甲、区团和总团,以各级行政首长为首长,20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合,使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失。该法还要求甲长牌长之间,甲内所有居民之间,须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任。1929年9月18日,南京国民政府《清乡条例》。内政部依据该条例,又分别于同年10月30日、11月12日呈准行政院公布《邻右连坐暂行办法》、《清查户口暂行办法》。此三项法规规定,各县成立清乡局,依县组织法所编之区、乡(镇)、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪,并要求邻内各户对不相互举报的违法行为负连坐责任。以上各办法,虽无保甲名称,但实“皆系采取旧日保甲制度,力图改良,以期实行。其大要则以村里(即乡镇)制为体,清查户口及连坐办法、地方保卫团条例(即《县保卫团法》——作者)为用,……以期体用兼赅,自可消除盗匪,得收保甲之功效”[4]。至此,以村里(乡镇)邻闾自治制度系统为主体,以自卫及治安保甲系统为附属的两大制度系统并存的格局初步形成。 2、保甲与地方自治相分离——优先发展保甲,停办自治(1932—1934) 由于中国一向缺乏民主选举的传统,而且在全国范围内建立乡(镇)、闾、邻组织体系也远不如在山西一省那样简单,结果直到1932年下半年,这一村里邻闾组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立,则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法,暨种种与自卫行政有关之章制,亦即一日无从实施”[5]。即使基层组织能够建立起来的地方,选举产生的乡(镇)、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”,对政府厉行治安的法令,未必能雷厉风行。有鉴于此,蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验,暂时撇开《县组织法》,在治安形势最为严重,社会控制最为困难的豫鄂皖等所谓剿匪省区,先期实行以实现治安为宗旨的保甲制。1932年8月,豫鄂皖三省剿匪总司令部发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,要求豫鄂皖三省于各级自治组织建立之前,依《剿匪区内各县编查保甲户口条例》先行建立保甲组织。 《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定,保、甲之编组以户为单位,10户为甲,10甲为保;甲长由本甲内各户长公推,区长加委;保长则由本保内各甲长公推,县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长,保长指挥监督甲长,甲长指挥监督甲内各户,甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务,保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动,或可疑之人潜入,或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者,各户户长必须报告甲长,并经保长迅速呈报区长。紧急情况下,保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外,保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡,协助军警搜捕及作战,以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上,45岁以下之男子编成壮丁队,由保、甲长督率,以完成上述各项任务。至此,保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[6]的乡村警察组织。 豫鄂皖三省推行保甲制度后,“其他各省,亦以环境需要,相率仿行,至此,各省市推行自治者,遂逐渐减少。”[7]1934年12月行政院通知各省,普遍推行保甲制度。 (二)中期保甲制度——与自治的部分兼容 1934年12月31日,国民政府军事委员会委员长南昌行营公布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲,原直属省民政厅的县公安局被裁撤,所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人,并设警长、警士各若干人,分别派驻重要乡镇之联保办公处,承县政府之命,受各区区长及联保主任之监督指挥,在各该区域内训练保甲及壮丁队,办理保安、户口、卫生、交通暨一切警察事务,并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察,其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此,保甲开始作为地方自治团体中的自卫与警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。 1936年8月,行政院召开全国地方高级行政人员会议,拟订《地方自治法之修正方案》,决定“将保甲编制,并入自治组织,代替原有之闾邻,使在自治组织之中,仍保留保甲固有之作用,以资调整”[8]。1937年6月4日、5日,行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》,其内容与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》相同,从而将保甲与地方警察事务一体化的制度推广至全国。这一制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》,成为“新县制”的重要内容。 (三)后期保甲制度——与自治的全面融合 1939年9月19日,南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据,1941年8月9日,又公布了《乡(镇)组织条例》。此两项法规正式将保甲制度融入地方自治之中。根据上述两法,县为地方自治单位,但县长暂不由选举产生,仍由上级政府任命;区为县自治团体派出的辅助行政机关;乡(镇)亦为一级地方自治单位;乡(镇)以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡(镇)以10保为原则,每保以10甲为原则,每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关;保办公处为执行机关,设保长一人,受乡镇长之监督指挥,办理本保自治事项及执行县政府委办事项;保长由保民大会选举产生,但在未办选举以前,保长、副保长由乡镇公所推定,县政府委任。委任之保长如违法与失职,由县政府撤换。除保长外,保办公处下还设有国民学校办理教育,国民兵队办理自卫与警政,合作社、仓储机关办理保内经济事务(但法律没有规定独立的保财政);国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位,户长会议以及由户长会议选举产生的甲长,在职权上仅为“政令之执行事项”。根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。 二、保甲制度融入地方自治的实质——以集权化的手段推行地方自治 中国作为一个后近代化国家,在较短的时间里,各种近代化的因素不可能靠社会内部自然发育形成,而只能由政党或政府从外部以强有力的措施植入。为此,中国必须建立起强有力的集权体制。孙中山将这一由外力实现社会近代化的希望寄托于国民党,即由国民党对民众实行所谓“训政”。但国民党在地方始终没有能够建立起严密的基层组织,它的组织末端“区分部”只能延伸至乡镇,乡镇以下则完全没有相应的党务机构[9]。因此,这一近代化任务只能由政府通过行政一体化组织来完成。 另一方面,地方自治作为近世各国实现公民民主化参政,实现地方利益的一种制度安排,近代社会的重要表征,已经成为各后进国家实行近代化改革必须认同的一种象征性符号,尤其是它作为孙中山三民主义理论中的核心内容之一,迫使南京国民政府不得不高举这一旗帜。而民主化地方自治的推行,又必然要求削弱中央集权。因而,“20世纪上半叶的中国政府,始终面临着两难选择:不扩大公共参与,将削弱其合法性基础,无助于削减严重的权威危机;扩大公共参与,推进地方自治,又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。”[10]面对这一无可回避的矛盾,南京国民政府幻想能使两者相互兼容,即利用集权化的手段推动地方自治。 历史早就为南京国民政府准备好了集权化的制度资源,那就是保甲制。 保甲制度的集权化功能首先在于保甲组织是依严格的额定标准户数编组居民,而不是以长期形成的自然社区划分居民。这一区域划分标准“有意绕开乡村的自然区位系统,采用十进制的编制形式;同时尽可能摒斥乡村原有权威力量的干扰”[11],使乡村绅士和宗族权威赖以生存的传统社区组织受到一定程度的破坏,从而在一定程度上抑制了绅权和族权等地方势力,以消除国家行政一体化的阻碍。其次在于保甲组织内部成员之间的连坐责任。邻里连坐的作用一方面在于迫使豪绅大户与贫民,同宗与异姓之间结成责任共同体以降低豪绅身份,疏离同姓宗族间的感情,进一步抑制绅权与族权势力,另一方面则还在于迫使家长对家人实行监督,并对其行为负责,使居民相互之间横向监视,共同对国家负担连带责任,实现“制一人足以制服其家,制一家亦足以制一乡一邑”[12]。再次,通过对保甲人员自上而下的任免来实现。保甲人员的产生不是基于地方人民的选举与委托,也不是基于社区地方绅士长期以来自然形成的威势,而是基于上级官府的任免。这一任免方式在保甲人员与官府之间形成了行政隶属关系。最后还在于保甲组织的准军事性。在保甲已具雏形的春秋时期,管仲曾将居民依军事组织编组,以军事命令的方法推行政令,即所谓“作内政而寄军令”。而在保甲正式形成的宋朝,保甲的作用正是为着替代乡兵。 在南京国民政府及其理论家们看来,集权化的保甲制度对地方自治的推行至少有三方面的作用: 其一是为地方自治提供稳定的治安环境。“地方自治,必须清查户口,办理警卫,此即保甲之事也”[13]。 其二是为地方自治建立起必要的社会组织,并节约组织成本。实行地方自治必须建立相应的民主化的地方自治组织,为此《县组织法》要求“乡镇坊闾邻各长,自非实行选举不可”,但“此种选举之要义,……陈义诚高,然非目前漠视政治,未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐与闻”,结果“一时无从举办”[14],地方自治也就无法推行。而保甲制度作为“自卫组织,则多由委任”,因而于“组织民众,训练民众,实为最著之方法”[15]。“但保甲与自治制度,如果并存,不特运用不灵,且地方人力财力亦有未逮”,为节约组织成本,遂“将保甲编制,并入自治组织,代替原有之闾邻,使在自治组织之中,仍保留保甲固有之作用,以资调整。”[16]。 其三是集“管”、“教”、“养”、“卫”于一体,以“管”这一行政与军事手段迅速地推动“教”、“养”、“卫”等地方自治事务。“管”、“教”、“养”、“卫”理论是蒋介石自创的保甲式地方自治学说:“管”就是行政的管束与军事部勒;“教”是文化知识与党化教育;“养”即有关经济与民生;“卫”即地方自卫。对四者的关系,蒋介石认为:“现在我们的地方政治,对教养卫三者以外,尤须注重于管理,换言之,即应注重于纪律与秩序。故教养卫三项要目以外,更须加上一管字,所谓‘管教养卫’乃为完全。如徒知教养卫,而不知管理,则所有教养卫之工作,基础必不能确实,办理必不能一贯,结果所有工作皆不能持久,而且现代政治,如欲切实收效,无论对人对事,均不能听其散漫分歧,如果纪律不严,秩序不守,决不能使教养卫三者发生实际效果,合现代之要求。所谓管者,简单言之,即执行法纪,纳民轨物之谓,唯有法度守密,部勒整齐,地方百务,乃能一切就理。”[17] 1932年12月,蒋介石在第二次全国内政会议上已有用军队集权方法推行内政的设想。他说:“我们过去的努力,并不能得到什么效果,其原因是所有的努力没有一个方针,如果能够把一个国家的内政寄于军令,决不会这样没有结果的。”[18]后来他又公开表示,“军队组织就是人类一切组织的最高范型,而一切的社会组织,可以说都渊源于军队”,“军事化是我们今后要推行地方自治实行主义的根本精神所在”[19]。基于这一思想,内政部明确要求各地应“以军事部勒之精神,建立乡镇保甲等地区组织”[20]。在对新县制及地方自治有关法令的解释中,内政部甚至直接规定,保、甲长具有军事义务职性质,如受委者避不任事,应以怠职及贻误要公论[21]。     三、保甲制度对地方自治的影响 不能否认,保甲制度的实施在清查户口,维持社会治安,以及组织民众方面所起的作用。而这些都是实施地方自治必须具备的前提[22]。但对地方自治的其他要素,保甲制度的影响更多的是消极,甚至是破坏性的。 1、在地方民主化方面,保甲制度更多地是抑制了民主,而不是促进民主 完全实行委任制的前期保甲制度与民主化精神无疑是相冲突的。新县制中的保甲制虽然有所改变,规定保民大会为保自治的议决机关,保长应由保民大会选举产生,但同时又规定,“在未办理选举以前,保长、副保长由乡镇公所推定,呈请县政府委任”,并可“由县政府撤职另委”。实际上,当时各省“对于保民大会、乡镇代表会,均迟未予成立,实际忽视民权”[23]。根据1942年出席全国第三次内政会议31个省市民政厅长的报告,到1942年新县制实施完成期限的最后一年为止,只有浙江省的保民大会“于二十八年即已开始举行”,其他各省则完全没有开展。中央政府甚至连召开保民大会必须依照的会议章程和选举章程都始终没有颁布。在保民大会业已召开的浙江省虽然自定有选举章程,但却充满着行政专断的色彩:“乡保大会选举三人呈由县政府圈定一人,如县政府认为所选 人员不妥,可发回重选,盖于民主之中,仍寓集权之意”。[24] 保甲制度中,所谓以军事部伍的方法组织民众,实际上是以极为专制的手段将人民牢牢地控制在固定的组织中,将每一个保甲区域都变成禁锢人民自由的集中营。较之于普通军事化管理更为野蛮与专制的是每一保甲组织内实行法家式的连坐法[25]。在如此严密而残酷的组织中,人民基本的人身自由尚不可得,更何论民主。 在保甲制度与地方民主化的关系中,值得一提是保甲行政区内出现的宗族之间联合自治的民主化倾向。在保甲制度推行之前,乡村社区实行绅士与宗族的双重自治。社区通常是以宗族为自然单位[26],即使有其他宗姓杂居,也因为地方公务很简单,由大的宗姓把持地方公务尚不至于引起其他小的宗姓的过于激烈的反对。以额定户数为居民编组标准的“保甲法的实行打破了以乡族为村政单位的格局”[27],使原来主要以宗族为单位的自然社区,改变为有其他异姓掺入的保甲行政区。尤其是保甲制度加强了国家对乡村社会的行政索取,使地方公务的范围扩大,并越来越影响到村民的实际利益(如行政摊款、征工的比例分配等),继续由大族独掌村政必然会损害各小宗族的利益,因而各宗族便纷纷要求在村政权中有自己的代表,拥有更多的发言权,以打破大的宗族对村务的垄断,于是便形成了村政中的代表制,即保甲行政机关由各宗族的代表共同组成,从而使这种宗族间的联合自治多少具有了一定程度的民主化倾向。 这一地方的民主化虽具有一定程度的内生性与自发性,但其程度非常之低。首先,这一民主的主体只是宗族而不是户,更不是个人;其次,在民主决策的内容上,更多地只是对国家行政任务的分配而非单纯的地方自治事务。此外,这一民主化的形成缺乏必要的经济与文化基础,而仅仅只是基于国家行政压力而出现的一种单纯的政治分化,因而具有相当的脆弱性。 2、  保甲组织完全成为国家基层行政机关,各项地方自治事务基本被搁置 保甲组织的行政集权化与军事集权化,以及《县各级组织纲要》缺乏国家行政事务与地方自治事务的范围划分,决定了它只能是国家的基层行政机关,而不可能是真正的地方自治机关。蒋介石在讲话中就常常将保甲长直呼为基层行政人员或公务人员[28]。内政部更是直接规定保、甲长具有军事义务职性质。在此严厉的行政与军事督促下,“为乡镇保甲长者,……甚至倾家变产以奉公之任,复受辱骂鞭打,或更披戴刑具琅当入狱”[29]。由于“县政府以下各种机构集中人力物力,忙于征兵、征粮、派夫、募债,既要人民出钱,又要人民出力,在国家事务层层重压之下,对于自治事项遂不得不暂搁一边”[30]。保作为法律上的地方自治团体,在办理地方自治事务方面,除教育因有一定基础而且政府又厉行强迫而略有成绩外,其他的地方自治事项如合作社、医疗卫生等都难以实际开展。“1942年底,统计较为完全的有川康滇黔桂粤闽浙皖鄂赣湘陕豫甘青十六省”,“保办公处三七九六八一”,“保国民学校一七二二三五校,占保比率百分之四十五” [31];“保社一三一0二社,占保比率百分之三”[32];保设卫生员“平均在百分之二十以下,尚未能平衡发展”[33]。而且以上数据,也未必属实。由官僚以行政手段办地方建设与社会发展,难免“都是空列数字,有名无实,或名不符实”[34]。因而“各项(自治)事务,如学校、合作、卫生等形式粗具者多,内容充实者少”[35]。法律规定,保长例兼保国民学校校长,“然事实上,各县保甲长大都滥竽充数,毫无知识”[36],其教育的质量可想而知。“在这种情况下之下,新县制岂不徒托空言?”[37] 3、保甲没有独立的财政,使各项地方自治事业缺乏相应的经费保障,而且还为保甲长非法敛钱提供了借口 新县制的各项法规中,保虽然是一级自治团体,但却没有独立的财政。缺乏财政支持的“保甲长不惟没有生活费,且连办公费亦多未有确定的来源与支拨”,其办理各项地方自治事业所需的巨额经费就更是难以想象。保甲长们“于是只得别开生面,用非法手段来应付了”[38]。 4、保甲制度的实施结果导致了土豪劣绅对农村社会的无序统治,从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动,包括政府集权与地方自治都成为不可能 在中国古代,国家权力通常只能延伸到县一级[39]。在基层社会,国家不得不为地方绅权让出一定的自治空间,由绅士们实行所谓“绅治”[40]。清末以来的地方自治法令正式地肯定了绅士“自治地方”的合法性。到南京国民政府厉行保甲制度之后,国家行政权力通过保甲组织不断地向基层社会延伸,必然会导致地方绅士与国家之间的矛盾。面对强大的国家政权强力推行的集权权化的保甲制度,无力抗衡的绅士通常采取不合作的态度,拒绝担任保甲长。 绅士们之所以不愿意担任保甲长,主要是因为作为国家行政最下层执行者的保甲人员地位太低。保甲组织虽然被纳入到行政机关系列,承担着极其繁重的行政任务,但保甲人员却并不是国家的正式行政官吏。他们没有正式行政公务员通常具有的职薪、职位保障、养老保障,其地位较之于最下层的政府公务员还要低下,因此,对保甲长的职位,“凡具有相当能力而孚众望之公正人士,咸畏缩不前”,结果“地方土劣痞棍,乘机而起,百计钻营;或推诿到一般目不识丁的农民身上,致纠纷叠出,弊窦层见”[41]。到新县制推行之时,“保甲制度这个工具,大部分握在土豪劣绅手里,以致许多乡镇保长藉征兵征工和摊派救国公债等,向民众多方索诈,以致民怨沸腾,壮丁逃亡” [42]。其结果是“保甲制度不但没有帮助动员工作,反而做了动员的障碍” [43],也就是成了国家集权的障碍。 如果说受过传统儒家思想教育的传统“正绅”在行使相对独立于政府的绅治权时,还多少还代表了地方公共利益的话,那么土豪劣绅一切活动的出发点都是为着个人的私利[44],因此土豪劣绅在农村也就成为了消解除宗族外一切有序的组织活动的恶势力。他们既与传统“正绅”实行的儒家教化式的“自治地方”不能相容,也与政府的集权措施存在着冲突。鉴于土豪劣绅对政府集权的危害,南京国民政府在三十年代曾发动过打击土豪劣绅的运动[45]。但保甲制度实施的结果,使这一从前为政府所打击的农村社会的无序权威合法地侵入并瓦解了国家的基层行政系统,从而使政府利用这一手段推行地方自治的主观企图最后陷于破产。     四、结束语 地方自治是一项庞大而复杂的社会工程,它需要政治、经济与文化等各项社会要素的相互支持与共同发展,而南京国民政府却过于倚重政治要素中的行政要素,将各种复杂的政治、经济与文化事业的建设,全部寄托于保甲这样一个初始于简单治安需要的行政与准军事组织,其失败本已可以想见,再加以保甲制度的集权性与地方自治的民主性、地方性、自发性之完全不能相兼容,其结果必定更是南辕北辙。尽管保甲制度在社会治安与组织效率方面的作用是巨大的,但如果仅仅为着保证地方自治的治安环境与组织效率,而不惜牺牲地方自治本身,那么融保甲制度于地方自治无异于饮鸩止渴。 *本文为中南财经政法大学2001年度科研资助项目“论中国近代地方自治”研究成果之一。 [1]谢增寿:《国民党南京政府保甲制度述论》,《南充师院学报·哲社版》1984第4期;张宪文主编:《中华民国史纲》,河南人民出版社1985年版,第418—419页;赵秀玲:《中国乡里制度》,社会科学文献出版社1998年版,第67页;朱德新:《三十年代的河南统治者与保甲行政人员》,《史学月刊》1999年第1期。 [2]参见《中央日报》1928年10月26日。 [3]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》,载黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第343—344页。 [4]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》,载黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第348页。 [5]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第322页。 [6]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第324页。 [7]方扬编著:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第158页。 [8]行政院秘书处编印:《中华民国二十五年行政总报告》第6页。 [9]参见钟声、唐森树:《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》,载《益阳师专学报》1998年第2期;王奇生:《论国民党改组后的社会构成与基层组织》,载《近代史研究》2000年第2期。 [10]朱国斌、郭宝平:《寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治》,载《社会科学辑刊》2000年第5期。 [11]王先明、常书红:《晚清保甲制的历史演变与乡村权力结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化》,载《史学月刊》2000年第5期。 [12]《光绪朝鱼台县志》,第2651页。 [13]《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策,促进地方自治》(1938年3月31日,国民党临时全国代表大会第3次会议通过),载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》(上),第328页。 [14]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第322页。 [15]中国国民党临时全国代表大会第三次会议决议《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策,促进地方自治》,载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》(上),第326页。 [16]《地方自治法之修正方案》(1936年8月全国地方高级行政人员会议拟订),行政院秘书处编印:《中华民国二十五年行政总报告》第6页。 [17]蒋介石:《地方高级行政人员会议闭幕词》。载中国国民党中央执行委员会宣传部编印:《总裁言论选集》第五卷“政治类”,第279页。 [18]内政部编:《第二次全国内政会议报告书》,第200页。 [19]蒋介石:《地方自治的基本要务》。 [20] 1943年9月内政部编《各省实施〈县各级组织纲要〉成绩总检讨》,载章伯锋、庄建平主编:《抗日战争》(第三卷),四川大学出版社,1996年版,第446页。 [21]广东省民政厅编印:《新县制及地方自治法规汇编》(1946年)第235页。 [22]王云骏:《民国保甲制度兴起的历史考察》,载《江海学刊》1997年第2期。 [23]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第281页。 [24]《浙江省民政厅长报告浙江省实施新县制概况》,《第三次全国内政会议报告书》,1942年印行,第111页。 [25]《县各级组织纲要》与《乡镇组织暂行条例》虽没有规定连坐制,但原有各省的保甲法规中仍保留了这一制度。蒋介石在1942年召开的地方高级行政人员会议上仍在强调:“办理保甲,欲求彻底收效,必须采用连坐法之精神,进一步严格规定,并实行连带责任制度”(载《总裁言论选集》第五卷“政治类”,中国国民党中央执行委员会宣传部编印,第282页)。1942年全国第三次内政会议上也“决定拟请制定保甲联保连坐法草案转呈核定颁行”(《第三次全国内政会议报告书》1942年印行第277页。) [26]根据解放前日人山县干树的调查,“大多数华北村庄起初都是单姓村落”。参见[美]杜赞奇著,王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》,江苏人民出版社1996年版,第98页。 [27]王铭铭、王斯福主编:《乡土、社会的秩序、公正与权威》,中国政法大学出版社1997年版,第59页。 [28]参见蒋介石:《推进地方自治之基本义务》,载《总裁抗战言论集类编》第三编内政编(下),经伦出版社1946年版,第1—9页。 [29]《内政部常务次长雷殷报告视察西南东南各省县政所得之实际问题》,载《第三次全国内政会议报告书(三十一年印行)》第71页。 [30]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第252页。 [31]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第276页。 [32]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第276页。 [33]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第281页。 [34]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第299页。 [35]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第280页。 [36]黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第250页。 [37]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第252页。 [38]金惠:《新中国之县政建设》,改进出版社1942年版,第387页。 [39]据贺跃夫研究,清朝已经在一些大的乡镇设立了属于国家官僚系统的巡检司,但在清中期以后,因为财政的紧张而被迫萎缩。参见贺跃夫:《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》,载《中山大学学报(社会科学版)》1995年第4期。 [40]参见吴晗、费孝通主编:《皇权与绅权》观察社1949年版;费正清主编:《剑桥中国晚清史(1800—1911年)》,中国社会科学出版社1993年版,第23页;张仲礼著,李荣昌译:《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海社会科学院出版社1991年版,第29—48页。 在严密的保甲制度下,绅士也可以享有一定的特权。如规定“乡绅两榜贡监生员,不便与庶民同例编查”(《皇朝经世文编》,第2654页);“官幕乡绅,邻人有犯,不与相干”(《皇朝经世文四编》,第693页)。 [41]黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第247页。 [42]张西超:《抗战中的县政工作》,载《中国农村》第十九期。 [43]张西超:《抗战中的县政工作》,载《中国农村》第十九期。 [44]胡庆均:《论绅权》,载《民国丛书》第三编——《皇权与绅权》,上海书店影印。 [45]彭厚文:《试析30年代前期国民党打击土豪劣绅的政策》,载《湖北大学学报》1998年第2期。地方自治既是分权的体现,又是民主的基础,因而它也就成为自清末以来中国法制近代化进程中一项不可回避的内容。作为居于中国法制近代化鼎盛时期的南京国民政府,其地方自治运动持续时间之长,制定法规之繁多,动员程度之深,都为清末及北洋政府所不及。本文意在通过整理这一时期的地方自治立法,从而勾勒出南京国民政府地方自治立法演进的历史轨迹,并考察其特点。 一、         南京国民政府地方自治立法的历史演进 南京国民政府的地方自治立法可以分为三个阶段: (一)      第一阶段:1928年——1932年 这一阶段地方地方自治立法的中心法规为《县组织法》。 1928年9月15日,南京国民政府公布《县组织法》。这是南京国民政府颁布的第一部具有地方自治内容的法律。该法规定,县为国家行政区域,作为国家行政机关的县政府隶属于省政府,监督县以下各级地方自治事务。县以下分为区、村(里)、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻,25户为闾,100户以上之乡村为村,100户以上市镇为里,20村(里)以上为一区。区为最高的自治单位。区、村(里)、闾、邻之议决机关分别为区民大会[1]、村(里)民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、村(里)公所、闾长和邻长。区长、村(里)长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前,由县长遴选;村(里)长、副村(里)长由村(里)民大会选出加倍人数,由县长择任。区及村(里)两级还分别设有区监察委员会和村(里)监察委员会,负责监察区、村(里)财政,并分别向县长、村(里)民大会纠举区长与村(里)长违法失职等事项。区监察委员会由区民选举(在区长民选实行以前,由村里监察委员会推选,报县长委任)组成,村(里)监察委员会由村(里)民大会选举组成。 该法公布后,尚未施行,同年12月召开的由苏、浙、闽、皖、赣五省及南京、上海两市民地方自治既是分权的体现,又是民主的基础,因而它也就成为自清末以来中国法制近代化进程中一项不可回避的内容。作为居于中国法制近代化鼎盛时期的南京国民政府,其地方自治运动持续时间之长,制定法规之繁多,动员程度之深,都为清末及北洋政府所不及。本文意在通过整理这一时期的地方自治立法,从而勾勒出南京国民政府地方自治立法演进的历史轨迹,并考察其特点。 一、         南京国民政府地方自治立法的历史演进 南京国民政府的地方自治立法可以分为三个阶段: (一)      第一阶段:1928年——1932年 这一阶段地方地方自治立法的中心法规为《县组织法》。 1928年9月15日,南京国民政府公布《县组织法》。这是南京国民政府颁布的第一部具有地方自治内容的法律。该法规定,县为国家行政区域,作为国家行政机关的县政府隶属于省政府,监督县以下各级地方自治事务。县以下分为区、村(里)、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻,25户为闾,100户以上之乡村为村,100户以上市镇为里,20村(里)以上为一区。区为最高的自治单位。区、村(里)、闾、邻之议决机关分别为区民大会[1]、村(里)民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、村(里)公所、闾长和邻长。区长、村(里)长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前,由县长遴选;村(里)长、副村(里)长由村(里)民大会选出加倍人数,由县长择任。区及村(里)两级还分别设有区监察委员会和村(里)监察委员会,负责监察区、村(里)财政,并分别向县长、村(里)民大会纠举区长与村(里)长违法失职等事项。区监察委员会由区民选举(在区长民选实行以前,由村里监察委员会推选,报县长委任)组成,村(里)监察委员会由村(里)民大会选举组成。 该法公布后,尚未施行,同年12月召开的由苏、浙、闽、皖、赣五省及南京、上海两市民政厅参加的内政会议即提出修改意见。依此意见,南京国民政府于1929年6月5日修正公布该组织法。此次修改的主要内容有:将原之村(里)改称为乡(镇);每区由原20村(里)以上改为以20—50乡(镇)组成。 1929年6月15日,第三届中央执行委员会第二次全体会议通过《完成县自治案》。该案要求“于民国十九年,依照县组织法完成县组织,同时训政人员初期训练完毕”。遵此决议,南京国民政府于1929年10月2日公布《县组织法施行法》,开始建立地方自治组织。 《县组织法》虽然不是专门的自治法规,但它规定了县以下的自治组织体制,并在其中规定有“区自治施行法另定之”,“乡镇自治施行法另定之”的条款。据此两项条款,1929年9月18日、10月2日,南京国民政府先后公布《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》。此两项法规分别规定了区和乡镇的自治区域、自治事务、公民、自治机关及其人员、自治财政等具体事项,就其内容而言,此两项法规并不完全属于《县组织法》的施行法,而实际上相当于以《县组织法》为依据的区自治法与乡镇自治法。 1930年7月7日,国民政府再次修正公布《县组织法》。第二次修正的《县组织法》与旧法最大的不同在于:因乡镇人口密度大小悬殊,故组成区之乡镇数由原来的20—50被改为10—50,以期更具弹性;因乡镇民大会可以直接行使自治立法权,户口不宜过多,因而限制乡镇不得超过千户。 1928年7月3日,南京国民政府曾公布《特别市组织法》与《市组织法》。此两项法规去城市地方自治精神相去甚远。在《县组织法》公布后,南京国民政府即于1930年5月12日修正公布《市组织法》。新《市组织法》参照《县组织法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》之精神,将原《特别市组织法》与《市组织法》合二为一。该法规定,首都、或人口在百万以上之市或在政治上经济上有特殊情形之市,直属行政院;凡人口在30万以上之市,或人口在20万以上,但其所收营业税、牌照费、土地税等比例合计占该地总收1/2以上之市,隶属省政府。新《市组织法》虽然并未明确规定市为自治单位,但在市之权限及市参议会之设立规定上,其自治性质较为明显。市之下分为区、坊、闾、邻四级组织,以对应于县下之四级组织;区、坊、闾、邻之自治议决机关分别为区民代表会、坊民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、坊公所、闾长与邻长。 (二)      第二阶段:1932年——1939年 这一阶段地方自治立法的特点表现为以办理地方自治为宗旨的《改进地方自治原则》与强化治安为宗旨的保甲法规同时并存,并开始相互兼容。这一时期的主要法规有行政院发布的《改进地方自治原则》、《县政府裁局改科暂行规程》以及《各县分区设署暂行规程》[2]。 至1932年,豫鄂皖等各省农村的土地革命运动日益剧烈,而南京国民政府在这些省份却未能依《县组织法》的规定建立起强有力的基层组织实施有效的镇压。有鉴于此,豫鄂皖三省剿匪总司令部于是年8月发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,要求豫鄂皖三省依军事委员会南昌行营在江西办理保甲的经验,于各级自治组织建立之前,先行建立以治安为宗旨的保甲组织,同时将《县组织法》中作为自治单位的“区”改为县政府的派出机关,并暂时取消所有乡(镇)、闾、邻各级组织。随训令同时颁发《剿匪区内各县编查保甲户口条例》和《各县区公所组织条例》。 《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定,保、甲之编组以户为单位,10户为甲,10甲为保;甲长由本甲内各户长公推,区长加委;保长则由本保内各甲长公推,县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长,保长指挥监督甲长,甲长指挥监督甲内各户,甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务,保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动,或可疑之人潜入,或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者,各户户长必须报告甲长,并经保长迅速呈报区长。紧急情况下,保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外,保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡,协助军警搜捕及作战,以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上,45岁以下之男子编成壮丁队,由保、甲长督率,以完成上述各项任务。至此,保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[3]的乡村警察组织。 豫鄂皖三省推行保甲制度后,“其他各省,亦以环境需要,相率仿行,至此,各省市推行自治者,遂逐渐减少。”[4] 地方各省虽然延缓了办理地方自治的速度,但在南京国民政府则仍在改进地方自治立法,并试图将地方自治立法与保甲制相互兼容。1932年12月10—15日,内政部又召开第二次全国内政会议。此次会议形成的《地方自治改革方案》中,关于改进县地方自治的核心内容为:一、县政府被定位为行政机关兼自治机关;二、“现行县以下之区、乡、镇、闾、邻各组织,得由各省斟酌情形存废,但不得少于二级或多于四级,其各组织之名称(如乡、镇、闾、邻或保甲等)亦得由各省自行决定,汇报内政部备案”。关于市地方自治的核心内容为:市为自治单位;市自治区应于区域自治以外,注重职业自治(如在市参议会选举上,除区域选举外,应酌量情形,采用法团代表选举制)。“第二次内政会议后,县组织之改革及自治之进行,皆不能超此范围。”[5] “1934年2月,内政部以现行各种地方自治法规,因与各省市实际情形多不相符,以致推行以来,扦格极多,特就历年推行地方自治困难症结之所在,并斟酌现在实情,拟定《改进地方自治原则》五项,逐项加以说明,备文提请第四中全会讨论,当经决议交中央政治会议详细研究”[6]。2月11日,中央政治会议第396次会议通过该原则。4月,内政部奉行政院令公布该原则,并于5月间公布《改进地方自治原则要点之解释》。依该原则以及对该原则要点的解释,地方自治团体组织共分为两级,以县为一级,县以下之乡(镇、村)为一级。凡以聚居同一之村庄独自成立自治团体者为村,其不能独自成立自治团体之小村落并入邻近之村,或联合邻近之若干小村而为自治团体者为乡,凡以集镇为自治团体者为镇。乡、镇、村自治团体之地位则皆相等。至于乡镇以下之闾、邻等组织,不再作为自治团体,由地方政府斟酌情形变通办理,不作统一规定。区一般不作为自治单位,但特殊情形下,如县政府对所属乡、镇、村存在管理上的困难,而其地方已具有相当之自治基础者,经省政府核准,报内政部备案,区可以成为自治团体中的特例。此外,县政府为便利行政管理,及促进地方建设,可以将区作为辅佐县政府之派出机关。据此,县之下级组织可分为三种。第一种为一级制,即乡(镇或村)。第二种为二级制,即区、乡(镇或村),区为地方自治团体。第三种亦为二级制,县派出之区,乡(镇或村)。 该项原则经内政部解释为一切自治法规之最高原则,凡现行自治法规如与原则冲突则以原则之规定为准。因而原《县组织法》及其相关法规已被实际废止。 1934年12月31日,国民政府军事委员会委员长南昌行营公布的《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲,原直属省民政厅的县公安局被裁撤。所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人,并设警长、警士各若干人,分别派驻重要乡镇之联保办公处,承县政府之命,受各区区长及联保主任之监督指挥,在各该区域内训练保甲及壮丁队,办理保安户口、卫生、交通暨一切警察职务,并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察,其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此,保甲开始作为地方自治团体中的警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。同时,南昌行营还公布有《剿匪省份各县分区设署办法大纲》,在剿匪省份普遍设立“区署”作为辅佐县政府的派出机关,以代替原《县组织法》中作为地方自治团体的区公所。1937年6月4日、5日,行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》和《各县分区设署暂行规程》,其内容分别与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》和《剿匪省份分区设署办法大纲》相同,从而将保甲与地方警察事务一体化的制度,以及县以下分区设署的制度从剿匪省份推广至全国。此两项制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》,成为“新县制”的重要内容。 (三)      第三阶段:1939年——1947年 这一阶段地方自治的中心法规为《县各级组织纲要》。 1939年9月19日,南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据,1941年8月9日,又公布了《乡(镇)组织条例》。此两项法规综合了《改进地方自治原则》以及保甲制度的基本内容。根据上述两法,县为地方自治单位,有独立的财政,在法律地位属独立的法人;县议决机关为参议会,执行机关为县政府,但县长暂不由参议会选举产生,仍由上级政府任命。区为县自治团体派出的辅助行政机关。乡(镇)亦为一级地方自治单位,有独立的财政,因而亦属于独立的法人;乡(镇)议决机关为乡(镇)民代表会,执行机关为乡(镇)公所,乡(镇)长由乡(镇)民代表会选举产生(在未定选举实施日期之地方,则由县政府遴选委任,其罢免、撤换权也由县政府行使);乡(镇)以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡(镇)以10保为原则,每保以10甲为原则,每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关;保办公处为执行机关,设保长一人,受乡镇长之监督指挥,办理本保自治事项及执行县政府委办事项;保长由保民大会选举产生,但在未办选举以前,保长、副保长由乡镇公所推定,县政府委任。委任之保长如违法与失职,由县政府撤换。除保长外,保办公处下还设有国民学校办理教育,国民兵队办理自卫与警政,合作社、仓储机关办理保内经济事务(但法律没有规定独立的保财政);国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位,户长会议以及由户长会议选举产生的甲长,在职权上仅为“政令之执行事项”。 根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。 1946年1月,在重庆召开的旧政协会议议决中华民国宪法草案的修改原则之一为“实行省自治”。故1947年开始施行的《中华民国宪法》于第十一章“地方制度”中规定,中央制定省县自治通则,根据省县自治通则,省有权制定省自治法,省议会与省政府分别为省立法机关与执行机关;县实行县自治,县有权制定县自治法,县设县议与县政府,分别为县议决机关与执行机关,县长由县民直接选举产生。但省县自治通则尚未及制定,南京国民政府即告结束。 二、两种相互矛盾理念的兼容与平衡——近代民主化的地方自治与集权化的社会控制。 (一)      两种相互矛盾理念的同时存在 1、民主自治与社会进步的追求 作为近代化进程中的南京国民政府,与清末及北洋政府一样,无例外地接受了西方资本主义国家,主要是法、德、日等大陆法系国家较为进步的近代地方自治制度。如实行地方选举制;将国家行政事务与自治行政事务分开;自治团体有义务接受国家行政机关及上级自治团体的委托,办理国家行政事务和上级自治行政事务;自治机关的设立实行议决机关与执行机关相分离;等等。在这一基础上,南京国民政府地方自治立法由于接受了孙中山激进的地方自治思想而表现出更明显的进步性。 首先,南京国民政府地方自治法完全取消了居民在选举权与被选举权上的性别、财产资格限制。清末《城镇乡地方自治章程》规定,城镇乡居民必须具备年纳正税或本地方公益捐2元以上,非文盲且年满25岁之男性,始得享有选举权和被选举权;宗教人士不得享有选举权与被选举权。北洋政府时期的《县自治法》在性别及宗教方面的限制与清末同,此外,虽然不再以纳税额作为享有选举权、被选举权的必要条件,但享有选举权与被选举权的条件仍以罗列的形式予以限制,规定凡住民必须具备下列条件之一者始得享有选举权:年纳直接税2元以上者;有动产或不动产500元以上者;曾任或现任公职或教员者;曾在高等小学以上学校毕业或有相当之资格者。享有被选举权的条件要求较之选举权条件更高。上述各种条件的限制使得清末与北洋政府的地方自治实际上成为地方绅治。南京国民政府各项地方自治法规从一开始就完全取消了居民在出席居民大会及行使选举权上的性别、财产、学历、职历、宗教身份等条件限制,并取消了居民在被选举权上的性别和纳税额的限制,从而在很大程度上扩大了地方自治的民主基础,使更多的地方居民能够参与地方的自治活动。 当然,这一进步是有限的。在被选举权上,南京国民政府的地方自治立法仍然以罗列形式保留了学历、职历以及宗教身份的限制。如《区自治施行法》规定年满25岁的本地居民必须具有下列资格之一者,始能被选为区长:公务员考试或普通考试及格者;曾任中国国民党区党部执行监察委员或各级党部重要职员满一年者;曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官以上者;曾任小学以上教职员或在中学以上毕业者;经自治训练及格者;曾办地方公益事务有成绩,经县政府呈请省政府核定者;曾任乡长、副乡长、镇长、副镇长或乡镇监察委员一年以上者。僧道及其他宗教师不得当选。《乡(镇)自治施行法》以及1939年颁布的《乡(镇)组织暂行条例》对居民当选乡(镇)长、副乡(镇)长、保长、副保长的任职资格也作了类似的限制性规定。在绝大多数农民仍是文盲的中国农村社会,这些限制性规定实际上将绝大多数的农民排除于地方自治机关之外,从而表明南京国民政府的地方自治实际上只不过是一种稍稍扩大了选举范围的绅治。 其次,南京国民政府各项自治立法还赋予选民对违法失职的各级自治团体代议机关的代表与行政首长的罢免权;上级国家行政机关只能对由自己委任之地方自治团体行政首长行使该项权力。而在清未与北洋政府的地方自治立法中,这一罢免权则一律由上级行政长官(城镇乡地方自治的监督机关为该管地方官;府厅州县地方自治的监督机关为本省总督与巡抚)来行使。 再次,南京国民政府地方自治法在基层自治单位实行直接民主制。清末《地方自治城镇地方自治章程》和北洋政府《县自治法》、《乡自治制》、《市自治制》规定的各级自治机关均实行代议民主制,而南京国民政府在基层自治单位则基本上实行瑞士式的直接民主制。根据《县组织法》、《区自治施行法》和《乡(镇)自治施行法》,区、乡镇一级自治议决机关分别为区民大会和乡(镇)民大会。《县各级组织纲要》虽规定县、乡(镇)两级议决机关分别为县参议会与乡(镇)民代表会,而在保一级,则规定其议决机关则为保民大会。在适宜范围内,直接民主制较之间接民主制能更充分更直接地表达人民的意志,并能避免少数议员的专权。 最后,为促进地方社会的发展,南京国民政府各项地方自治法规要求各级地方自治团体大力举办各项公共事业。如《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》强制要求各级自治团体必须设立各种学校教育与社会教育机构;《县各级组织纲要》、《乡镇组织暂行条例》,要求各级自治团体分别设立分掌经济、文化事务的机关;《地方自治实施方案》(1941年10月由行政院公布)还详细规定了如垦荒、交通、教育、合作社、医疗卫生、救恤等公共事业的发展计划。为实现各项社会发展计划,南京国民政府还分别制定颁布了《国民学校法》、《社会救济法》、《整理自治财政办法》、《乡镇造产办法》、《合作社法》、《县各级合作社大纲》、《县市国民兵团各级队维持治安办法》、《县各级卫生组织大纲》、《县卫生工作实施纲领》等专门法规与规章。而清末和北洋政府的地方自治法则缺乏此类有关社会发展的专门规定。 2、加强集权性社会控制意图 南京国民政府地方自治立法中的集权性社会控制意图表现在许多方面。 首先表现为其《县组织法》对阎锡山的村制模式的肯定与推广,亦即以加强地方基层行政控制为圭臬。二十年代末,阎锡山出于加强行政控制的目的,以村为基本单位,阎锡山在山西建立起了严密的基层社会组织。其基本组织为,县下设区,区长由省长委任;区下则为村(100户左右定为一编制村),村长由县知事任命;以25户为一闾,闾设闾长;闾下设邻,以5户为邻,邻设邻长。这种村制,“只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制,加上自愿主义的自治外表,附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。”[7],但却有着极高的行政效率。“晋省遇有通令,在四十八小时内,可达全省村民,妇孺皆知”[8]。正是这种“如身使臂,臂使指”的社会控制效率,使得南京国民政府公布的第一部《县组织法》在各级组织体制、组织名称乃至于村、闾、邻的基本户数上均照搬阎锡山在山西的旧例。 从《县组织法》关于闾、邻两级组织的规定上可以明显地看出闾、邻两级组织的设立并非出自治的需要。尽管《县组织法》规定闾、邻分别设居民会议,闾设闾长一人,邻设邻长一人,分掌闾、邻自治事务,因而在法律上,闾、邻似乎均是两级自治组织。但另一方面,《县组织法》、《乡镇自治施行法》又都没有规定其自治权限范围以及独立的财政地位,从而实际取消了闾、邻的自治地位。事实上,在闾、邻两级如此狭小的范围内,既没有也不可能有什么共同的自治事务。这两级组织的存在,除了便于将政府的权力渗透到各户之外,其于地方自治可以说没有任何意义。 其次表现为实行国家警察性保甲控制与实行连坐法。基于《县组织法》制定的《县保卫团法》、《清乡条例》和《邻右连坐暂行办法》等法律法规更为清楚地表明了南京国民政府对基层社会的控制意图。1930年7月,南京国民政府公布了《地方保卫团条例》(后修正公布为《县保卫团法》)。《县保卫团法》要求各县组织保卫团,以维持地方治安。保卫团的编制为:每闾为一牌、以闾长为牌长;每乡(或镇)为一甲,以乡(镇)长为甲长;每区为一区团,以区长为区团长;县为总团,县长为总团长。凡20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合,使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失,而与春秋时期管仲在齐国搞的“作内政而寓军令”及明代王阳明搞的“十家牌法”没有区别。更有甚者,该法还规定,甲长牌长之间,甲内所有居民之间,须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任,这又与战国时商鞅以来典型的什伍连坐制度同流合污,其与近代地方自治中的自卫警政的貌合神离(甚至貌也有别)更是难以以道里计。1930年9、10月,南京国民政府又先后公布《清乡条例》和《邻右连坐办法》,于各县成立清乡局,依县组织法所编之区、乡镇、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪,并再一次重申了邻内各户的连坐责任。虽然南京国民政府对基层社会的控制主要集中于治安方面,但在中国这样一个从来不曾存在过民主传统的专制国家,对治安的控制意味着对社会成员人身的控制,也就意味着对整个社会的控制[9]。显然,县以下各级组织的建立首先是为自上而下行政权力的贯彻提供一个运行的载体。对于这一意图,《县组织法》及《邻右连坐暂行办法》的起草机关内政部曾有很明确地表示,“弊部前为地方行政统一起见,曾本旧时保甲遗意,于编制县组织法时,详定村里闾邻规则,暗寓保甲之法”,“查旧日保甲责任,其重要在调查户口及连坐方法,弊部……特编定清查户口及连坐暂行办法,呈行政院修正,呈请国府核准施行,……此时保甲运动实施,应于村里闾邻成立之后,即依照此二种办法,迅速施行”[10]。 依《县组织法》的规定,“乡(镇)、坊、闾、邻各长,自非实行选举不可”,但由于中国一向缺乏民主选举的传统,结果选举一时难以进行。此外,在全国范围内建立乡(镇)、闾、邻组织体系远不如在山西一省那样简单,故而直到1932年下半年,这一组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立,则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法,暨种种与自卫行政有关之章制,亦即一日无从实施”[11]。即使基层组织能够建立起来的地方,选举产生的乡(镇)、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”,对政府厉行治安的法令,未必能雷厉风行。有鉴于此,蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验,暂时撇开《县组织法》,在治安形势最为严重,社会控制最为困难的鄂豫皖等所谓剿匪省区,先期实行以控制治安为宗旨的保甲制。如前所述,在《剿 (责任编辑:admin)
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